Основоположником этой еще одной важнейшей составляющей неоинституционализма является Джеймс Бьюкенен (1919), который выразил в категориях экономической науки основные закономерности принятия политических решений.
Основные работы: «Чистая теория государственных финансов» (1949), «Индивидуальный выбор при голосовании и рынок» (1954), «Расчет согласия. Логические основы конституционной демократии» (1962 совместно с Г. Таллоком), «Государственные финансы в демократическом процессе» (1967), «Границы свободы. Между анархией и Левиафаном» (1975), «Демократия в дефиците» (1978, совместно с Р. Вагнером), «Власть налогообложения» (1980 совместно с Дж. Бренненом) и др.
В качестве инструментов анализа Бьюкенен, как и другие представители неоинституционализма, использовал экономическую теорию неоклассиков. По Дж. Бьюкенену, это вполне правомерно, т. к. методы анализа рыночного поведения можно применять к исследованию любой сферы деятельности, в том числе политики, ибо всюду люди руководствуются одними и теми же мотивами. Так, в политике ими движут отнюдь не альтруистические или нравственные склонности. Политические решения – это выбор альтернативных вариантов, а достижение политического согласия происходит подобно тому, как это происходит на обычном рынке. Особенности политического рынка состоят в том, что если на обычном рынке люди меняют деньги на товар (или продукт на продукт), то в политике платят налоги в обмен на общественные блага. Но хотя потребителем общественных благ является не отдельный человек, а общество в целом, тем не менее, в политике, как считает Бьюкенен, все же существует аналог свободной торговли. Это согласие между людьми, присущее любому виду обмена. По его мнению, единодушие, достигнутое участниками коллективного выбора в политике, аналогично добровольному обмену индивидуальных товаров на рынке.
В этом суть экономического подхода к коллективной деятельности. Здесь ставится под сомнение тезис, что стремление к получению выгоды явно доминирует в экономической сфере, а в политической якобы люди не стремятся максимизировать свою полезность, а пытаются реализовать общественный интерес, или общее благо.
По мнению Бьюкенена, человек максимизирует полезность, как в рыночном, так и в политическом обмене (политическая деятельность рассматривается им как особая форма обмена). В экономике, как и в политике, люди преследуют сходные цели – получить выгоду, прибыль. Принимая соответствующие решения, политики, по утверждению Бьюкенена, исходят из своих частных интересов, которые далеко не всегда соответствуют интересам общества. Политические деятели думают о том, как обеспечить успех на выборах, получить голоса избирателей. Самая популярная мера – наращивание государственных расходов. Но этим стимулируется инфляция. Далее следует усиление жесткого регулирования, государственного контроля, раздувание бюрократического аппарата. В итоге правительство концентрирует в своих руках все большую власть. А экономика оказывается в проигрыше.
Таким образом разоблачается миф о государстве, у которого нет никаких иных целей, кроме заботы об общественных интересах. Государство – это люди, которые используют правительственные учреждения в собственных интересах. Государство – это арена конкуренции людей за влияние на принятие решений, за доступ к распределению ресурсов, зa места в иерархической лестнице.
Решение проблемы злоупотребления политической властью, по мнению Бьюкенена, лежит на путях разработки концепции организации политического рынка. Он предлагает реформировать политические процедуры и правила таким образом, чтобы они способствовали достижению общего согласия. В этом идеальном случае в результате коллективных действий ожидается получение взаимных выгод всеми сторонами подобно тому, как это происходит на рынке.
В концепции Бьюкенена в рамках политического обмена выделяются два уровня общественного выбора. Первый уровень – разработка правил и процедур политической игры. Второй – формирование стратегии поведения индивидов в рамках установленных правил.
На первом этапе определяются права индивидов, устанавливаются правила взаимоотношений между ними. В теории общественного выбора это называется конституционный выбор. Конституция – ключевая категория концепции Дж. Бьюкенена. Под термином «конституция» понимается набор заранее согласованных правил, по которым осуществляются последующие действия. Например, правил, регламентирующих способы финансирования бюджета, одобрения государственных законов, системы налогообложения и т. д. Текущая политика – это результат игры в рамках конституционных правил. И подобно тому, как правила игры предопределяют ее вероятный исход, конституционные нормы формируют результаты политики или, наоборот, затрудняют их достижение. Поэтому результативность и эффективность политики в значительной мере зависят от того, насколько корректно была составлена первоначальная конституция или, как называет ее Бьюкенен, конституция экономической политики.
Но здесь возникает самая сложная проблема – выработка правил, по которым эта конституция принимается, так называемые предконституционные правила. Рассматривая политику как процесс сложного взаимовыгодного обмена, Бьюкенен так предлагает организовать этот обмен, чтобы все участники могли рассчитывать на получение чистого позитивного результата на уровне конституционного выбора. Дж. Бьюкенен рассматривает этот вопрос с позиций индивидуальных членов общества, стоящих перед выбором альтернативных правил и процедур принятия решений и знающих, что позже они будут действовать в рамках этих правил.
При решении данной проблемы Дж. Бьюкенен выдвигает правило единогласия для принятия первоначальной конституции, поскольку принцип квалифицированного и тем более простого большинства даже в условиях прямой демократии может привести к ущемлению прав меньшинства. Не стоит говорить, как высоки издержки принятия решений в условиях единогласия. Принцип же простого большинства допускает возможность выбора в пользу экономически не эффективного результата.
Еще сложнее ситуация в условиях представительной демократии, когда общественный выбор осуществляется через определенные промежутки времени и ограничен кругом претендентов, который предлагает свой пакет программ. Избиратели не могут позволить себе значительные траты, связанные с получением необходимой информации о предстоящих выборах. Существует своеобразный эффект порога – минимальное значение пользы, которое необходимо превысить, чтобы избиратель участвовал в политическом процессе. Рациональный избиратель должен соотносить предельные выгоды от влияния на депутата с предельными издержками. Как правило, последние значительно превышают первые, поэтому желание постоянно воздействовать на депутата у избирателя минимальное.
Совсем иная ситуация у избирателей, интересы которых сконцентрированы на отдельных вопросах (например, производителей тех или иных товаров). Создав группы, они могут значительно компенсировать затраты, если устраивающий их законопроект будет принят. Дело в том, что выгоды от принятия закона будут реализованы внутри группы, а издержки распределятся на все общество в целом. Можно сказать, что концентрированный интерес немногих побеждает распыленные интересы большинства. Усугубляет ситуацию заинтересованность депутатов в активной поддержке со стороны влиятельных избирателей, ибо это увеличивает шансы их переизбрания на новый срок. И в этом существенный изъян представительной демократии, поскольку в условиях прямой демократии выгодные им решения не были бы приняты.
Таким образом, как доказывает Бьюкенен, всемогущее демократическое правительство именно вследствие неограниченности своей власти становится игрушкой в руках организованных интересов, ибо должно угождать им, чтобы обеспечить себе большинство.
Одним из направлений исследования в теории общественного выбора является экономика бюрократии. Экономика бюрократии, согласно теории общественного выбора, это система организаций, удовлетворяющая двум критериям: она не производит экономические блага и извлекает часть своих доходов из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности. В связи с этим представляет интерес теория политической ренты. Поиск политической ренты – это стремление получить экономическую ренту с помощью политического процесса. Политики, хотя и контролируются избирателями, (поскольку вынуждены учитывать перспективы переизбрания, обеспечить себе долгосрочную партийную и общественную поддержку), выбирают тот вариант решения из набора приемлемых альтернатив, исполнение которого максимизирует их собственную полезность, а не полезность его избирателей. Такая возможность выбора является одним из основных побудительных мотивов политиков. В широком смысле слова – это их «политический доход».
Кроме того, политики заинтересованы в решениях, которые обеспечивают явные и немедленные выгоды и требуют скрытых, трудно определяемых издержек. Подобные решения способствуют росту популярности политиков, но, как правило, они экономически неэффективны.
С описанными злоупотреблениями бюрократии невозможно бороться силами самого государства. Иерархическая структура государственного аппарата строится по тем же признакам, что и структура крупных корпораций. Однако государственные учреждения часто не могут воспользоваться преимуществами организационной структуры частных фирм. Причинами служат слабый контроль за их функционированием, недостаточная конкуренция, большая самостоятельность бюрократии. Поэтому Бьюкенен и его последователи выступают за всемерное ограничение экономических функций государства.
Даже производство общественных благ не повод, с их точки зрения, для государственного вмешательства в экономику, поскольку разные налогоплательщики извлекают неодинаковую выгоду от государственных программ. По их мнению, демократичным является преобразование общественных товаров и услуг в экономические блага, производимые рынком.
Заслугой теории общественного выбора является постановка вопроса о провалах государства (правительства). Провалы (фиаско) государства – это случаи, когда государство не в состоянии обеспечить эффективное распределение и использование общественных ресурсов.
Обычно к провалам государства относят:
1. Ограниченность необходимой для принятия решений информации.
Подобно тому, как на рынке возможно существование асимметричной информации, так и правительственные решения могут приниматься часто при отсутствии надежной статистики, учет которой позволил бы принять более правильное решение. Более того, наличие мощных групп с особыми интересами, активного лобби, мощного бюрократического аппарата приводят к значительному искажению даже имеющейся информации.
2. Несовершенство политического процесса. Рациональное неведение, лоббизм, манипулирование голосами вследствие несовершенства регламента, логроллинг и т. д.
3. Неспособность государства полностью предусматривать и контролировать ближайшие и отдаленные последствия принятых им решений. Дело в том, что экономические агенты часто реагируют отнюдь не так, как предполагало правительство. Их действия сильно изменяют смысл и направленность предпринятых правительством акций. Мероприятия, осуществляемые государством, вливаясь в общую структуру, часто приводят к отличным от первоначальных целей последствием. Поэтому конечные цели государства зависят не только, а нередко и не столько от него самого.
Деятельность государства, направленная на исправление провалов рынка, сама оказывается далекой от совершенства. К фиаско рынка добавляется фиаско правительства. Поэтому необходимо строго следить за последствиями его деятельности ее корректировать ее в зависимости от социально-экономической и политической конъюнктуры. Применяя те или иные регуляторы, правительство должно строго следить за негативными эффектами и заблаговременно предпринимать меры по ликвидации негативных последствий.
Исправить существующее положение, по мнению сторонников теории общественного выбора, возможно с помощью конституционной революции. Бьюкенен исходит из первостепенной важности формирования конституционных норм и правил. В этой связи важное значение имеет обоснованное Бьюкененом разграничение двух разных функций государства:
1. «Государства-гаранта».
2. «Государства-производителя».
Первое является результатом соглашения людей и своеобразным гарантом соблюдения ими конституционного договора. Обеспечение соблюдения прав в обществе означает прыжок от анархии к политической организации.
Второе характеризует государство как производителя общественных благ. Эта функция государства возникает как своеобразный договор между гражданами по поводу удовлетворения их совместных потребностей в ряде товаров и услуг. Здесь и заложена угроза появления автократического государства . Именно развитие и усиление государства-производителя приводит к усилению влияния бюрократии. Бьюкенен и его сторонники условием эффективной борьбы с бюрократией считают сокращение экономических функций государства и приватизацию. По их мнению, государство должно выполнять защитительные функции и не брать на себя функции участия в производственной деятельности.
Еще одним достижением теории экономического выбора является введение понятия политико-экономический (политический) цикл – цикл экономической и политической активности правительства между выборами. Бьюкенен заметил, что деятельность правительства между выборами подчинена определенным закономерностям. С известной долей условности она может быть описана следующим образом.
После выборов осуществляется ряд мер, направленных на изменение целей или масштаба деятельности предшествовавшего правительства. Эти меры носят особенно радикальный характер, если к власти приходит партия, до этого находившаяся в оппозиции. Предпринимаются попытки по сокращению дефицита государственного бюджета, сворачиванию непопулярности программ. Вновь пришедшие к власти люди стараются выполнить хотя бы часть предвыборных обещаний. Однако затем активность снижается до тех пор, пока падение популярности нового правительства не достигает критического уровня. С приближением следующих выборов активность правительства возрастает.
Теория общественного выбора внесла значительный вклад в разработку проблем роли государства и политической системы в целом, раскрыла место и роль экономических субъектов в принятии политических решений и развитии политической системы общества.
Если же говорить о неоинституционализме в целом, то признание заслуг нового направления выразилось в присуждении Нобелевской премии по экономике его виднейшим представителям – Джеймсу Бьюкенену (1986), Рональду Коузу (1991), Гэри Беккеру (1992) и Дуглас.
